Différences entre un Ayant-droit du Commun et un Usager du service public en plateforme (1/2)

https://www.crosif.fr/reserve-civique-mode-demploi/

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Lors de notre étude sur la théorie du droit administratif des biens communs, nous avons abordé les points communs et les divergences entre ce que nous définissons comme le service public et le Commun administratif (1). Nous avons également tenté de comprendre les mécanismes qui poussent l’Etat à ubériser les services publics, notamment lors de la crise sanitaire du printemps 2020 (2). Nous avions d’ailleurs convenu que l’ubérisation peut se définir comme “une “disruption rapide de modèles économiques existants par des plateformes numériques de confiance sans infrastructures physiques ni opérateurs et centrées sur le client.”(3).

Aujourd’hui, il convient de dresser un premier bilan de la place de l’usager d’un service public mis en plateforme, version plus neutre que l’emploi du terme “ubérisé”. Cette stratégie de l’Etat entendu comme une “plateforme” peut sembler intéressante pour la réalisation de certaines missions d’intérêt général. Elle peut même, à certains égards, permettre d’accroître la participation du public, des citoyens, des usagers dans la réalisation et le rendu de leur service public. Cependant, une telle ubérisation des services publics ne saurait se confondre totalement avec le mouvement des Communs et plus particulièrement avec le renouveau des Communs administratifs.

En effet, si d’un certain point de vue, Communs et ubérisation peuvent se rapprocher, notamment sous l’angle de la délégation directe de la réalisation d’une prestation de service par les usagers eux-mêmes ; ou bien de la mise en retrait de l’administration organisant ou acceptant une forme de carence de l’initiative publique pour stimuler l’initiative citoyenne ; force est de constater qu’un écosystème d’usagers d’un service public mis en plateforme ne satisfait pas aux exigences d’une Communauté d’usage d’un Commun administratif.

Commun et ubérisation peuvent être complémentaires dans une approche prospective de l’évolution du droit du service public. Ainsi, il est tout à fait possible que les travaux d’une Communauté d’usage puissent bénéficier à terme à tout un écosystème d’acteurs dépendant d’un bien mis en commun et interagissant entre eux. Il ne serait donc pas alors nécessaire pour l’Etat ou l’administration en charge d’une mission de service public de devoir planifier, organiser ou déterminer des évolutions majeures dans l’accomplissement par cet écosystème de certaines missions d’intérêt général. 

Toutefois, du point de vue des personnes qui sont assujetties aux obligations d’un service public mis en plateforme ou d’un Commun administratif, leur situation juridique est bien différente. Tandis que dans la première hypothèse, nous assistons à une subordination aux conditions d’usage du service à rendre ; dans la seconde, nous sommes en présence d’une Communauté qui est nécessairement actrice dans la définition des règles d’usage.

En outre, il convient de s’interroger sur la finalité de la mise en plateforme d’un service public, son ubérisation ; ou de sa mise en commun, sa “communalisation”. En effet, les règles du droit économique obligent les administrations publiques à veiller au respect des libertés économiques, qu’il s’agisse de la libre concurrence ou de la liberté d’entreprendre. Or, en tant que droit dérogatoire, le droit administratif doit concilier les impératifs de missions d’intérêt général avec ces règles précises. Aussi, il convient de se demander si la mise en plateforme d’un service public ou sa mise en commun est compatible avec les règles du droit économique et notamment si un service public mis en plateforme ou mis en commun a pour activité la production, la distribution ou la réalisation d’un service.

Ainsi, il convient de démonter d’abord les qualités et sujétions d’un usager en tant qu’utilisateur d’un service public mis en plateforme (I), avant de voir celles d’un contributeur à un service public mis en commun (II).

I) Les qualités et sujétions d’un usager utilisateur d’un service public mis en plateforme

Le service public mis en plateforme, qu’il soit ou non citoyen, physique ou numérique, répond cependant à l’évolution récente des droits et obligations des usagers du service public. Ainsi, nous assistons à une substitution du droit de participation au droit d’association (A). Cela a pour conséquence de faire émerger de nouvelles sujétions de l’usager aux règles de l’Administration (B). Enfin, l’ubérisation du service public vise pleinement à répondre à une nécessaire inscription du service public dans un processus de production, de distribution ou de service (C). 

  1. La substitution du droit de participation au droit d’association

Le droit d’association est un droit pour tout usager de pouvoir être associé aux décisions de l’administration en charge de la gestion d’un service public. Érigé en principe d’évidence à la Libération, le droit d’association fait les grandes heures du concept de gestion tripartite des grands services publics sous monopole d’Etat. Les Conseils d’administration de la SNCF, d’EDF ou de GDF répondaient à ce principe du tripartisme, permettant de recevoir une représentation diverses des représentants de l’Etat actionnaire, des salariés et des usagers de ces services publics.

Avec le mouvement de libéralisation et de privatisation de ces grands secteurs de l’économie nationale, le droit d’association a été relégué au niveau de l’Autorité organisatrice, ou de l’administration maîtresse de l’ouvrage. Les comités d’usagers ou des commissions consultatives des services publics locaux se sont instaurés pour donner un avis de plus en plus restreint et codifié sur le choix de la gestion du service public ou sur la qualité du service rendu, par exemple.

Le droit d’association s’est alors dilué dans un droit à la qualité de la prestation de service rendu au public, et une capacité pour l’usager, d’évaluer ce service rendu.

Avec la numérisation et la diffusion de la culture numérique de l’évaluation spontanée, amplifiée par des applications offertes par les GAFAM, par exemple, la première incidence de l’ubérisation, avant l’heure, fut bien sûr la mise en place de mécanismes d’expression des désagréments des usagers et d’une volonté de faire remonter rapidement les informations. Ainsi, nous pouvons citer le compte twitter des usagers des lignes du transiliens “Plus de trains” (4) qui informait plus rapidement et efficacement les autres usagers de la ligne que ne pouvait le faire la SNCF.

Pour répondre à ces nouvelles actions participatives des usagers, l’Administration a tenté d’apporter des réponses. Ainsi, à l’image de la notion de “service public 2.0”, ou de “service public participatif”(5), apporté par Elisabeth Grosdhomme Lulin(6), ces réponses envisagent d’inclure le citoyens dans le processus productif du service rendu au public. Cette participation oblige alors l’usager à se soumettre à de nouvelles sujétions.

  1. Les sujétions nouvelles aux règles de l’Administration

L’inclusion du citoyen dans le processus productif et son éviction du processus décisionnaire contribue ainsi à considérer que l’organisation du service public est du monopole exclusif de l’Administration, notamment dans le choix de son mode d’organisation, en régie ou délégué. L’avis consultatif des représentants d’usagers pouvant désormais plus facilement être passé outre par l’autorité organisatrice.

Dans une acception plus participative du service public, l’usager qui offre son concours à la réalisation demeure alors subordonné aux règles édictées unilatéralement par l’administration. Pis, l’usager semble soumis au choix par celle-ci de son organisation et, en tout état de cause, subordonné à l’acceptation des conditions générales d’utilisation du service.

Ainsi se sont développés rapidement et avec succès des services publics en plateforme (7), voire une théorie de promotion d’un service public citoyen (8).

L’ubérisation du service public, version améliorée du service public participatif devient ainsi un monopole de l’accès canalisé au service public, notamment par l’utilisation d’outils numériques. Si les relations entre le public et l’administration sont dévolues en matière de service électronique à la mise en place d’un téléservice (Article L112-9 du code des relations entre le public et l’administration (9)), force est de constater que celui-ci semble répondre aux dispositions de la plateforme, entendu au sens de l’article L111-7 du code de la consommation (10). 

Ainsi, l’administration propose un service de communication au public en ligne reposant alternativement sur :

- Le classement ou le référencement, au moyen d’algorithmes informatiques, de contenus, de  biens ou de services proposés ou mis en ligne par des tiers ;

- La mise en relation de plusieurs parties en vue de la vente d’un bien, de la fourniture d’un service ou de l’échange ou du partage d’un contenu, d’un bien ou d’un service.

Dans la lignée du “Gouvernement comme plateforme”, le service public devient alors une place de marché sur laquelle s’exerce la rencontre d’une offre de service à rendre émise par un citoyen et une demande de service émise à un autre citoyen. 

Si la multitude des citoyens est alors jugée plus efficace dans la satisfaction des besoins du public, il convient de repenser la place de ceux-ci dans le statut qu’ils occupent à l’égard de l’administration. Si le citoyen qui répond à une demande agit de manière active, il doit, en principe, être considéré comme “collaborateur occasionnel du service public”(11). Il s’agit d’un statut permettant d’intégrer le citoyen dans une protection juridique particulière. “Agent par accident”, le citoyen doit être considéré comme s’il agissait sous les ordres de l’administration en charge du service public.

Toutefois, la rapidité de l’allocation des services à rendre et leur exécution ne peut pas s’adapter correctement aux exigences jurisprudentielles relatives à ce statut. Ce régime est protecteur à l’égard du contexte et notamment de l’urgence pour accomplir le service public. Or, la permanence d’un service public mis en plateforme et la nécessité constante de répondre aux besoins de la multitude ne sauraient parfaitement répondre à ce critère d’urgence. 

Ainsi, par exemple, le Législateur est venu poser le régime de présomption de collaboration occasionnelle au service public à toute personne qui contribue aux opérations d’assistance à personne en danger de manière permanente.

Ainsi, l’article L721-1 du code de la sécurité intérieure(12) dispose d’un II. ainsi rédigé :

Quiconque porte assistance de manière bénévole à une personne en situation apparente de péril grave et imminent est un citoyen sauveteur et bénéficie de la qualité de collaborateur occasionnel du service public.

Le citoyen sauveteur effectue, jusqu’à l’arrivée des services de secours, les gestes de premiers secours par, le cas échéant, la mise en œuvre de compressions thoraciques, associées ou non à l’utilisation d’un défibrillateur automatisé externe.

Les diligences normales mentionnées au troisième alinéa de l’article 121-3 du code pénal s’apprécient, pour le citoyen sauveteur, au regard notamment de l’urgence dans laquelle il intervient ainsi que des informations dont il dispose au moment de son intervention.

Lorsqu’il résulte un préjudice du fait de son intervention, le citoyen sauveteur est exonéré de toute responsabilité civile, sauf en cas de faute lourde ou intentionnelle de sa part.

Cette disposition a été intégrée au code de la sécurité intérieure à la suite de la promulgation de la loi n°2020-840 du 3 juillet 2020 visant à créer le statut de citoyen sauveteur, lutter contre l’arrêt cardiaque et sensibiliser aux gestes qui sauvent (13).

Lors de la présentation de sa proposition de loi devant la commission des lois de l’Assemblée nationale, le député de l’Isère Jean-Charles Colas-Roy affirmait également qu’il était nécessaire de poser le principe de cette présomption notamment en raison du fait que “une des grandes nouveautés apparues depuis quelques mois, c’est le développement d’applications mobiles permettant de repérer et référencer les citoyens volontaires pour être sollicités en cas d’arrêt cardiaque d’une personne qui s’effondre : SAUV life, Staying Alive, l’Association française des premiers répondants en Moselle… La liste n’est pas exhaustive.

Je vous en rappelle brièvement le principe. Ce sont bien sûr toujours les services de secours, SAMU, pompiers, qui reçoivent l’appel lorsqu’un citoyen est victime d’un arrêt cardiaque. Des volontaires se sont inscrits sur des applications pour être appelés et mobilisés afin d’intervenir avant que les secours arrivent. Une cartographie des citoyens bénévoles s’affiche au niveau des services de secours qui peuvent donc envoyer un message pour savoir si des citoyens veulent intervenir, soit pour faire les gestes de premiers secours, soit pour chercher un défibrillateur. Cette sollicitation des citoyens par des applications est une nouveauté qui permettra de plus en plus de gagner les quelques minutes précieuses avant l’arrivée des secours.” (14).

Il convient de souligner ici, dans les propos du député de l’Isère que la notion de “citoyen volontaire” est envisagée à la différence d’un citoyen “normal”, en tout cas non engagé dans le service offert par une plateforme.

Les récentes réflexions autour d’un nouveau régime de volontariat semblent répondre aux attentes de statut de ce service public mis en plateforme.

En effet, durant l’état d’urgence sanitaire du printemps  2020, ce volontariat s’est concrétisé autour des différentes formes de “réserves”, permettant alors d’intégrer les citoyens souhaitant participer à l’effort collectif de lutte contre l’épidémie, au sein d’un dispositif législatif connu et protecteur tant pour l’administration que pour le bénévole volontaire. Il s’agit essentiellement :

- de la Réserve sanitaire prévue à l’article L3132-1 du code de la santé publique (15);

- de la Réserve communale de sécurité civile prévue à l’article L724-1 du code de la sécurité intérieure (16) ;

- de la réserve citoyenne pour la cohésion des territoires prévue à l’article L1233-6 du code général des collectivités territoriales (17).

Ainsi, s’est très vite développé un système de plateformes publiques de mise en relation de personnes volontaires à remplir des missions pour le compte d’administrations publiques, notamment les hôpitaux, mais également, plus largement, pour accomplir des missions auprès d’associations agréées en charge de missions de service public ou d’utilité sociale. L’ensemble des citoyens volontaires se trouvait ainsi couvert par le statut de “réserviste”, signataire d’un pacte d’engagement les liant à l’administration ou l’association demanderesse de mission.

Or, le statut de volontaire pose des difficultés au regard des règles de subordination, permettant aux juridictions de reconnaître le statut de travailleur salarié. A l’image du contentieux sur le statut des pompiers volontaires qui opposent les Etats disposant d’une sécurité civile bénévole, dont la France, aux normes de droit européen ou nationaux les obligeant à mettre en œuvre un régime de protection civile intégrée et salariée, comme le rappelait récemment la Sénatrice  du Cher Marie-Pierre Richer dans une question écrite (18). L’examen devant le Parlement de la proposition de loi visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs‑pompiers (19) doit en principe protéger le statut du volontariat Français(20). Toutefois, il n’est donc pas inintéressant de voir comment la France, qui présidera l’Union européenne, l’an prochain, entend mettre en avant le statut de volontaire, comme catégorie intermédiaire entre celle d’usager passif du service public et celle d’agent du même service public, et cela alors que des députés Européens attendent toujours la réponse de la Commission européenne sur cette question (21).

Par ailleurs, le recours à la notion de volontaires commence à se diffuser au sein des différentes administrations publiques. Ainsi, après les “entrepreneurs d’intérêt général” (22), se déploie, dans le cadre du plan de relance, le statut de “volontaire territorial d’administration” (23). Ici, l’idée est de mettre en place des contrats de mission à destination de jeunes diplômés leur permettant de pouvoir entreprendre une première expérience professionnelle au sein d’une administration. S’agissant du VTA, un téléservice, sous la forme d’une plateforme, est en charge de la mise en relation entre les volontaires et les administrations demanderesses (24).

Le concours ou le passage par les traditionnels sites publics d’annonces d’emplois publics, notamment statutaires, se trouvent ainsi ubérisés par une plateforme publique de mise en relation dans le cadre de contrats de courte durée. Ces emplois sont par ailleurs subventionnés par l’Etat et la Caisse des Dépôts et Consignations, considérant le fait que certaines collectivités territoriales ne pourraient pas seules se permettre d’employer de telles compétences professionnelles. Dès lors, la notion de volontaires s’éloignent bien de la notion d’urgence ou démontrant l’occasionalité du service rendu par l’usager volontaire, mais entre dans le champ du droit du travail et semble remettre en question les formes statutaires d’emplois publics.

La notion de volontaire couvre ainsi une vaste réalité juridique allant du simple citoyen qui rend un service occasionnel, à un agent public disposant d’un contrat à durée déterminée.

Il convient désormais d’envisager l’ubérisation dans le cadre d’un processus de production, de distribution ou de service.

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  1. L’obligation de s’inscrire dans un processus de production, de distribution ou de service

Dans le cadre de l’évolution de la notion de service public, notamment au prisme tout particulier de la redevance pour service rendu, il convient de considérer que l’usage de ce service tend à s’assimiler davantage à un acte de consommation. L’usager n’ayant pas d’autre obligation que de jouir du service, il ne dispose pas d’un droit développé à l’association à la décision conditionnant son passage à l’acte de consommation ;  il convient de s’assurer de sa passivité au regard des règles auxquelles il est soumis.

Cependant, cette passivité ne doit pas se confondre avec l’absence d’acte participatif de l’usager. Au contraire, l’usager d’un service public mis en plateforme, dispose d’un régime de droit épuisable. Il peut alors jouir, utiliser, manipuler, entreprendre des actions au sein de ce service public jusqu’à l’épuisement de son droit à la participation.

Que ce droit se résume en un acte temporaire, ou en une prestation de service, voire en un droit d’usage d’une infrastructure ou équipement public ; il doit s’analyser comme épuisable. En contrepartie de ce droit consomptif, l’usager pourra, éventuellement, être redevable d’une redevance pour service rendu, ou respecter des sujétions particulières conditionnant son droit d’accès au service public.

L’acte de l’usager peut également s’envisager comme un acte de “consommaction”(25), permettant de confondre directement l’acte de production et l’acte de consommation du service rendu. Si l’usager “consomacteur”(26) du service public souhaite défendre une certaine vision “éthique” de celui-ci, force est cependant de constater que le service public mis en plateforme s’organise grâce à son volontariat, sa bonne volonté, voire son bénévolat, pour accomplir ses missions d’intérêt général.

Dès lors que l’usager d’un tel service public participe au processus productif, il convient de considérer que ledit service public entre dans la définition d’une activité économique, de production, de distribution ou de service, telle que posée par l’article L410-1 du code de commerce(27) ; obligeant l’administration qui est à sa charge à respecter les règles du droit économique. Sans revenir à la distinction entre service public administratif ou service public industriel ou commercial, la mise en place d’un service public participatif doit cependant interroger le juriste sur cette question de sa soumission aux règles de la mise en concurrence préalable par une administration maître de l’ouvrage ou autorité organisatrice.

Il revient alors à s’interroger sur l’opportunité pour une administration de mettre en place un tel service, soit pour inciter, soit pour pallier une présumée carence de l’initiative privée. L’octroi d’un droit exclusif, le monopole, ou de droits spéciaux, à un ou plusieurs opérateurs en charge de la gestion d’un tel service public mis en plateforme doit également interroger le décideur public qui souhaite dévoluer ce service au secteur privé.

Enfin, il convient de rappeler que la mise en plateforme d’un tel service public pour satisfaire de présumés besoins de la population, pour répondre à une demande, nécessite une “masse critique” de citoyens volontaires capables de répondre à cette demande. Il est en effet nécessaire qu’il y ait une sorte de mise en concurrence des citoyens entre-eux, alignant une pluralité d’offres face à une pluralité de demandes. Enfin, dans l’hypothèse où il s’agit de professionnels qui répondent aux besoins de la population, à l’image du compte personnel de formation(28), ou encore la plateforme de mise en relation dans le cadre des “Colos apprenantes”(29) ; si le processus concurrentiel n’est pas ouvertement mis en avant, ce sera en réalité l’algorithme qui effectuera l’ajustement entre la demande et l’offre la mieux à même d’y répondre. 

Cette activité économique devra alors s’assimiler à ce niveau à une infrastructure essentielle, obligeant alors l’acteur public à veiller à une stricte séparation dans le champ décisionnaire entre les professionnels bénéficiaires de ce service de mise en relations et les usagers dudit service rendu au public. Par conséquent, sur ce dernier point, obligeant les acteurs de cet écosystème à interagir sans pour autant pouvoir décider ensemble des règles communes, tout en démontrant leur lien de dépendance avec le service public mis en plateforme ; nous pouvons entrevoir un des points de divergence majeure avec le Commun en général, et le Commun administratif en particulier.

En effet, le Commun administratif ne peut pas être sectorisé. Etant un global, il doit disposer d’un régime dérogatoire lui permettant d’intégrer les qualités et sujétions propres d’un contributeur au Commun administratif.

  1. Olivier JASPART : Contribution du droit administratif des biens communs à l’histoire du service public

http://rpubliquepourquoifaire.unblog.fr/?p=371 

  1. Olivier JASPART : L’ubérisation de l’Etat sous l’angle de la théorie du droit administratif des biens communs (½)  http://rpubliquepourquoifaire.unblog.fr/?p=554

(2/2) http://rpubliquepourquoifaire.unblog.fr/?p=557

  1. Ubérisons l’Etat avant que d’autres ne s’en chargent, Clément Bertholet et Laura Létourneau, Armand Collin, 2017, 215 p.
  1. https://twitter.com/plusdetrains?lang=fr
  1. https://www.institut-entreprise.fr/archives/service-public-20

https://www.institut-entreprise.fr/sites/default/files/2018-10/fiche_service_public_2_0.pdf

  1. http://www.paradigmes.com/qui-sommes-nous/elisabeth-grosdhomme-lulin/
  1. Ubérisons l’Etat avant que d’autres ne s’en chargent, Op. cit. in idem
  1. https://www.thedigitalnewdeal.org/wp-content/uploads/TheDigitalNewDeal_org-LeServicePublicCitoyen.pdf
  1. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/section_lc/LEGITEXT000031366350/LEGISCTA000031367346?dateVersion=24%2F06%2F2021&nomCode=aK551w%3D%3D&page=1&query=t%C3%A9l%C3%A9service&searchField=ALL&tab_selection=code&typeRecherche=date&anchor=LEGIARTI000031367350#LEGIARTI000031367350 

Ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000636232/ 

  1. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000033219601/.
  1.  https://www.cdg61.fr/file_manager_download.php?id=1925
  1. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/section_lc/LEGITEXT000025503132/LEGISCTA000025506664/#LEGIARTI000042083941
  1. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000042079128
  1. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_lois/l15b1633_rapport-fond)
  1. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/id/LEGISCTA000024462663/
  1. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/section_lc/LEGITEXT000025503132/LEGISCTA000025506733/
  1. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000038800647
  1. https://www.senat.fr/questions/base/2021/qSEQ210422372.html
  1. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/textes/l15b3162_proposition-loi 
  1. https://www.lagazettedescommunes.com/745360/la-proposition-de-loi-matras-veut-conforter-lavenir-des-sapeurs-pompiers/
  1. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/P-8-2019-001195_FR.html
  1. https://entrepreneur-interet-general.etalab.gouv.fr/
  1. https://www.vie-publique.fr/en-bref/279543-lancement-du-volontariat-territorial-en-administration-vta
  1. https://vta.anct.gouv.fr/
  1. https://www.definitions-marketing.com/definition/consommaction/
  1. https://dicoagroecologie.fr/encyclopedie/consomacteur/
  1. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000043539912/
  1. https://www.moncompteformation.gouv.fr/espace-prive/html/#/
  1. https://jpa.asso.fr/colos-apprenantes/

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