La Mise en Commun de la Seine : étude juridique sur la personnalité morale donnée à un fleuve
Crue de la Seine à Paris, février 2018
Jaspart Olivier, tous droits réservés
Le 7 août dernier, paraissait une tribune dans Libération appelant à doter la Seine de la personnalité morale[i], afin de défendre les droits de la Nature. A l’image de plusieurs exemples étrangers, des fleuves ou rivières se voient reconnaître la personnalité morale afin de faire cesser toute forme de pollution à leur encontre[ii]. Récemment, même aux Etats-Unis, cette idée a séduit les habitants d’un Etat pour voir reconnaître une telle personnalité morale au Lac Erié[iii].
Appliqué concrètement, il s’agit de permettre à des représentants, citoyens ou membres de Collectivités publiques, de pouvoir ester en justice pour défendre un certain nombre de droits, indépendamment de l’Etat ou de l’action publique, contre des personnes privées ou des personnes publiques qui ne respecteraient pas leurs obligations à l’égard de cette personne morale.
L’association Notre Affaire A Tous[iv], à l’initiative notamment de l’Affaire du Siècle[v], le recours contre l’Etat pour inaction climatique, soutient particulièrement cette démarche, qui à la fin de l’été 2019 a pris un réel intérêt international au sujet des incendies dévastateurs survenus en Amazonie[vi]. Selon cette association, la reconnaissance d’une telle personnalité morale pourrait être le premier pas vers la reconnaissance du crime d’écocide par les Justices nationales et internationales[vii].
L’objet de la présente étude n’est pas de développer l’ensemble des régimes juridiques applicables à l’eau, ni même de s’intéresser aux conséquences juridiques de la reconnaissance de l’écocide. L’objet de notre étude porte uniquement sur la mise en commun de la Seine, au regard des objectifs annoncés par la tribune du 7 août 2019, et de la réalité juridique contemporaine. Il s’agit de se mettre à la place du Législateur qui doit tenter de doter ce fleuve emblématique de la personnalité morale.
S’agissant de la reconnaissance de la personnalité morale d’un fleuve en France, il convient tout d’abord de dresser le constat de la vision juridique française sur l’eau et le système biologique aux alentours des rives des rivières et fleuves. Ainsi, nous constatons que l’eau est d’abord et avant tout considérée pour ses utilités (I). Il n’existe pas une législation particulière, mais plusieurs régimes juridiques relatifs aux usages que l’eau peut procurer. Doter le fleuve de la personnalité morale nécessitera alors d’unifier le régime juridique de l’eau applicable et de l’élargir aux problématiques environnementales posées par les auteurs de la tribune (II). Enfin, il conviendra d’aborder le mode de fonctionnement de cette nouvelle personne morale et de s’interroger sur son éventuel statut (III).
I) L’eau considérée pour ses utilités
L’article L210-1 du code de l’environnement[viii] prévoit que l’eau “fait partie du patrimoine commun de la Nation
Dans le cadre des lois et règlements ainsi que des droits antérieurement établis, l’usage de l’eau appartient à tous et chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d’accéder à l’eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous.
Les coûts liés à l’utilisation de l’eau, y compris les coûts pour l’environnement et les ressources elles-mêmes, sont supportés par les utilisateurs en tenant compte des conséquences sociales, environnementales et économiques ainsi que des conditions géographiques et climatiques.”
L’article L211-1 du code de l’environnement[ix] vient définir les objectifs de la gestion de l’eau.
Cependant, force est de constater qu’en plus de ces dispositions, il existe une multiplicité du régime applicable à l’eau (A) concourant à une multiplicité des acteurs de l’eau (B).
A) Une multiplicité du régime juridique applicable à l’eau
Nous le verrons, il n’existe pas de statut unique spécifique au cours d’eau. Il peut toutefois en résider sommairement deux d’un point de vue de domanialité publique, à savoir : les cours d’eau domaniaux, affecté au domaine public, et ceux non domaniaux, qui ne le sont pas[x]. Seuls les premiers sont reconnus comme étant affecté à une personne morale de droit public et donc protégés par des règles dérogatoires du droit privé. Cependant, il convient de considérer qu’un tel domaine est affecté essentiellement à service public de transport fluvial, celui de Voies navigables de France[xi]. A l’exception notable de la Loire, qui n’est pas navigable. La Seine est donc une infrastructure économique de transport, sur laquelle circule un grand nombre de bateaux.
Par ailleurs, en tant que fleuve, la Seine est aussi et surtout une ressource naturelle au sens du code de l’environnement. C’est à ce titre, qu’il convient de protéger les différentes espèces animales et végétales qui y vivent. En outre, pouvant provoquer un risque d’inondation, le fleuve est également soumis à la compétence GEMAPI[xii], qui doit prévenir notamment des risques de pollutions et d’inondation. Des dispositions réglementaires précisent en outre l’ensemble des mesures à adopter afin d’assurer la continuité des missions de l’Etat en période de crue centennales[xiii].
Enfin, la Seine est la source d’approvisionnement en eau potable. A ce titre également, les réseaux d’eaux potables[xiv], d’assainissement[xv] et d’eaux pluviales urbaines[xvi] s’y jettent, par l’intermédiaire de leurs usines de retraitement des eaux usées.
Cette multiplicité des usages des eaux de la Seine conduit naturellement à une multiplication et un enchevêtrement des acteurs de l’eau.
B) Une multiplicité des acteurs de l’eau
Nous pouvons caractériser la Seine comme étant soumise à plusieurs polices administratives et à plusieurs services publics, faisant appel à différents acteurs.
En fonction du régime juridique, la police administrative de la Seine est administrée par l’Etat, sous couvert de la Préfecture de Police de Paris et VNF pour la navigation ; sous couvert de la police environnementale ; par la Métropole du Grand Paris et la par l’Etablissement public territorial de bassin Seine Grands Lacs[xvii], sous couvert de la compétence GEMAPI ; par l’Agence de l’eau[xviii] sur sa potabilité ; et par les collectivités territoriales. Cette liste n’est pas exhaustive.
En fonction de son usage en service public, la Seine est administrée par VNF et éventuellement par les autorités organisatrices de la mobilité[xix], par les différents syndicats d’eau potable ; par les collectivités territoriales et leurs groupements pour l’assainissement. La liste n’est pas non plus exhaustive.
L’essentiel étant de retenir que les usages des eaux de la Seine sont tellement nombreux qu’ils impliquent nécessairement l’action concertée d’une pluralité d’acteurs, qui ne doivent pas agir en concurrence, mais au contraire coopérer pour disposer à terme d’une ressource de meilleure qualité et conscients que les actions de chacun auront des effets sur l’ensemble de la communauté.
Si en effet, l’action commune peut paraître difficile, voire impossible, il est néanmoins important de travailler à l’unification du régime de l’eau de la Seine et à son élargissement aux problématiques environnementales.
II) L’unification du régime de l’eau et son élargissement aux problématiques environnementales
L’unification du régime de l’eau de la Seine est une action difficile à envisager au regard de la diversité des usages et des acteurs autour du fleuve. Cependant, la mise en place d’un acteur unique permettrait de résoudre un ensemble de problématiques communes dans leurs causes (A). Enfin, la défense des intérêts de la Seine serait ainsi grandement préservée par la mise en place d’une conception de la préservation de l’environnement autour d’une telle personne morale (B).
A) La mise en place d’un acteur unique pour résoudre un ensemble de problématiques aux mêmes causes
Permettre à ce que l’ensemble de ces régimes juridiques soient supportés, mis en œuvre ou coordonnés par une seule personne morale concourait à l’optimisation et la mise en cohérence des politiques publiques qui les accompagnent. En effet, disposer d’un interlocuteur unique est déjà en soi un atout majeur auprès des administrations, des entreprises et des citoyens.
En outre, le fait qu’une seule personne morale dispose de la mainmise de ces missions permettrait d’avoir une vision globale sur l’ensemble du bassin de l’impact écologique des activités humaines sur la vie du fleuve. A cet égard, une vision globale n’interdirait pas de mettre en œuvre des dispositifs locaux d’action en fonction du risque de pollution ou de dégradation du fleuve à venir.
L’objectif de cette personne morale ne viserait plus en effet la simple conservation domaniale ou celle des espèces vivantes, mais bien la préservation du fleuve en tant que tel. Une révision générale de l’ensemble des politiques publiques ayant un impact direct ou indirect sur la Seine et ses affluents, ne peut être entrepris que par une personne morale disposant de la plus grande compétence d’action possible, réunissant alors les régimes juridiques et disposant des ressources nécessaires pour agir.
La réunion de ces compétences au sein d’une seule personne morale nécessitera toutefois une administration globale, c’est-à-dire, compétente horizontalement, capable d’être opérationnelle selon les thématiques de l’eau ; transversale, au-delà des thématiques de l’eau, comprenant l’importance que les évolutions issues d’une compétence ont des répercussions sur les autres ; et verticale, permettant une remontée rapide des informations aux postes de décisions les plus aptes et que les décisions soient le plus rapidement suivies d’effets.
En matière de santé publique, une telle personne morale a pu ainsi voir le jour : l’Agence Régionale de Santé[xx]. Il serait donc possible de mettre en place une telle personne, interlocutrice incontournable des pouvoirs publics et des entreprises dans leurs relations avec le Fleuve.
Cette nouvelle personne morale ainsi installée permettrait également de mieux défendre les intérêts environnementaux de la Seine, par la mise en place d’une conception de la préservation de l’environnement.
B) La défense environnementale et la mise en place d’une nouvelle conception de la préservation de l’environnement
La mise en place d’une nouvelle personne morale défendant les droits de la Seine devra entreprendre une nouvelle forme d’administration du fleuve. Par la multiplicité des acteurs et des régimes juridiques, il est impossible de mettre en place une administration unique, centralisée, capable de gérer le fleuve de manière unitaire. Pour autant, les formes classiques de décentralisation et de coopération semblent obsolètes pour atteindre les objectifs de préservation du fleuve des risques de pollutions et d’impacts néfastes des activités humaines sur l’écosystème. En effet, la personne morale ne disposerait pas exclusivement de prérogatives de police administrative prévues par la législation en vigueur. Il faut que ce soit une véritable autorité de police de l’agrément, habilitant l’ensemble des activités humaines à pouvoir les entreprendre dans le respect des droits du vivant et de la capacité du fleuve à se régénérer.
Il ne s’agit pas non plus pour cette personne morale d’offrir un véritable service public aux citoyens, dans la mesure où elle ne peut pas porter à elle seule l’ensemble des missions garantissant l’accès et la continuité de missions d’intérêt général.
Il semble alors que la constitution d’un Commun administratif soit la meilleure des solutions capables de pouvoir préserver le fleuve, impliquer l’ensemble des acteurs à cette préservation, et permettre à cette personne morale de pouvoir sanctionner les acteurs qui ne satisfont pas à leurs obligations.
Dès lors, il convient d’organiser une nouvelle forme d’administration, obligeant les parties en présence, les ayants-droits de la Seine, à s’entendre pour définir des protocoles de préservation du fleuve. Ainsi, à l’image de ce qui se passe dans le département des Deux Sèvres pour lutter contre la sécheresse[xxi], où l’ensemble des ayants-droits ont conclu une convention[xxii] mettant en place une procédure de réduction de leurs impacts sur les nappes phréatiques, sous le contrôle et le suivi des collectivités publiques et de l’Etat ; les ayants-droits de la Seine pourraient négocier et conclure, au sein de la personne morale, des protocoles d’accords et de mis en œuvre pour concourir à la préservation des objectifs des régimes juridiques applicables à l’eau.
En cas de non-respect, des procédures, prévues par le protocole, de sanctions et de réparations pourraient être mise en œuvre par la personne morale. Cependant, au-delà des sanctions contractuelles, la personne morale pourrait également être habilitée à ester en justice pour défendre ses droits, et ceux de sa Communauté d’usage.
Ainsi, en cas de pollution majeure, la personne morale pourrait être partie civile au procès pénal pour les atteintes aux droits de l’environnement. En tant que telle, elle pourrait ainsi recevoir des dommages et intérêts, nécessaires à la réparation du préjudice écologique.
En outre, en tant qu’autorité de police de l’agrément, la personne morale serait l’autorité habilitée à agréer les protocoles d’accord, et à ce titre, l’accompagner par l’octroi d’une subvention aux parties. A l’image de l’Agence régionale de santé, qui agrée les communautés professionnelles territoriales de santé, la personne morale pourrait agréer, et ainsi homologuer des conférences d’acteurs locaux réunis sur une thématique particulière, agissant dans l’intérêt général partagé des membres de la Communauté d’usage. A défaut du respect des protocoles, la personne morale pourrait retirer son agrément et récupérer ses subventions. Enfin, cette autorité de police serait obligatoirement consultée pour l’ensemble des projets d’aménagement autour du fleuve par les pouvoirs publics, en vue d’obtenir leur agrément. Ces projets seraient ainsi soumis au respect des éventuels protocoles d’accord d’une part et d’autre part aux recommandations de cette personne morale afin de préserver le fleuve. A défaut d’agrément, le projet ne pourrait simplement pas voir le jour.
En tant qu’autorité de police de l’agrément, la personne morale couvrirait l’ensemble des secteurs du fleuve tout en permettant aux ayants-droits de se prendre en charge et d’agir au plus près de leurs contraintes. Toutefois, en tant que personne morale, représentant l’ensemble de la Communauté d’usage, elle serait aussi capable de prendre elle-même des décisions s’imposant à toute la Communauté d’usage.
Une telle organisation nécessite ainsi de s’interroger sur le statut d’une telle personne morale.
III) Le statut de la personne morale en question
S’agissant d’une nouvelle forme d’administration des politiques publiques en matière environnementale, il convient de s’interroger du choix du statut juridique de la personne morale qui viendra défendre les intérêts du fleuve Seine et d’administrer les relations entre les ayants-droits et leurs obligations en matière de préservation du milieu aquatique. Ainsi nous nous interrogerons sur la pertinence du choix de l’Etablissement public comme logique au regard des ambitions en œuvre (A). Puis, nous aborderons les règles de fonctionnement de cette nouvelle structure (B).
A) Le choix logique de l’Etablissement public ?
Au regard de l’ensemble des missions à mettre en œuvre, et disposant de la police de l’agrément, il convient de considérer que la personne morale en question doit être une personne morale de droit public. Une société d’économie mixte ne pourrait en effet pas supporter des prérogatives d’habilitation des protocoles d’accord et de coordination des politiques publiques et des régimes juridiques qu’elles structurent. Une personne morale de droit privé pourrait éventuellement être subordonnée à cette personne morale, mais les prérogatives de puissance publique relevant de l’Etat, il semble difficile d’envisager formellement cette possibilité.
En matière de personne morale de droit public, en dehors de l’Etat, il n’existe que deux régimes juridiques d’administration publique :
- La Collectivité territoriale et ses dérivés que sont les établissements publics de coopérations intercommunales ou les collectivités à statut particulier ;
- L’Etablissement public et ses dérivés, personnes morales sui generis, autorités administratives ou agences publiques.
S’il serait tentant d’imaginer la création d’une collectivité à statut particulier organisant l’administration du fleuve Seine, impliquant des élections au suffrage universel et un conseil élu par l’ensemble de la population du bassin de la Seine ; il semble difficile dans les faits de suivre cette logique, dans la mesure où le bassin hydrographique recouvre un territoire immense, à cheval sur trois Conseils régionaux. En outre, l’Etat et les autres administrations territoriales seraient automatiquement exclus du droit à représentation, de même que les entreprises et les acteurs de la société civile engagée dans la préservation de l’environnement.
Le choix d’un Etablissement public semble de toute évidence logique. Toutefois, il convient de préciser immédiatement qu’il ne peut s’agir d’un simple Etablissement public de coopération intercommunale. Dans la mesure où l’Etat est un acteur clef de la préservation du fleuve, en matière environnementale et de défense, il lui reviendra le droit de disposer de la tutelle de cet établissement.
Cette tutelle n’empêche aucunement les populations à leur droit à être représentées. Ainsi, l’établissement public gestionnaire de la Seine pourrait disposer de statuts semblables à ceux d’Ile-de-France Mobilités, l’ancien Syndicat des Transports d’Ile-de-France[xxiii]. Bien qu’étant un Etablissement public d’Etat, sa présidence et sa gestion sont administrés par le Conseil régional d’Ile-de-France, sans pour autant être totalement un syndicat mixte.
La forme de ce Commun administratif, revêtue par un Etablissement public, nécessite de s’interroger sur son organisation.
B) L’organisation de l’établissement public
En tant que Commun administratif, l’Etablissement public du fleuve la Seine devrait respecter les règles d’organisation issues du Grenelle de l’Environnement, à savoir la “Gouvernance à cinq”[xxiv]. En l’espèce, en plus de l’Etat et des collectivités locales, des représentants des entreprises, des syndicats et des ONG de défense de la nature. A cela, il conviendrait également de procéder à une représentation directe des citoyens, par un tirage au sort à grande échelle sur l’ensemble du bassin hydrographique.
Ainsi le Conseil d’administration réunirait l’ensemble des ayant-droits, selon des règles d’organisation et de représentativité à définir par voie réglementaire, afin de garantir une bonne représentation des acteurs et une bonne base de travail pour être le lieu d’élaboration et de suivi des protocoles d’accord. Toutefois, il ne serait pas nécessaire pour ce Commun administratif de disposer d’un grand nombre d’agents. Une administration disposant de relais locaux devrait en effet être également mise en place pour assurer le suivi et l’exécution des protocoles d’accord et autres agréments délivrés en liaison avec les services de l’Etat, à l’image de l’ARS.
S’agissant des ressources de l’Etablissement public ; dans la mesure où la préservation du fleuve oblige l’ensemble des activités humaines à réduire leur impact, il semble qu’une contribution obligatoire, sous la forme d’une écotaxe, soit redevable par à l’ensemble des personnes morales utilisant l’eau du fleuve. Minime au départ, elle serait cependant proportionnelle aux actes de consommation et de puisage ou de déversement dans le fleuve, pour être suffisante comme ressource et suffisamment incitative pour faire prendre conscience que le fleuve n’est pas gratuit. En outre, les amendes civiles ou pénales, pour violation des protocoles d’accord ou délits constatés abonderaient les recettes de l’Etablissement.
S’agissant des dépenses, l’Etablissement public disposerait d’une capacité d’incitation, en fonction de ses ressources, pour le financement des protocoles d’accord allant dans le sens de la préservation du fleuve, d’une part. D’autre part, l’Etablissement pourrait également affecter ses dépenses à différents programmes d’investissement des acteurs en faveur de la revitalisation des zones polluées ou sinistrées, notamment à l’occasion de crues ou d’inondation.
La mise en place d’un tel Etablissement public, représentant les intérêts du fleuve la Seine, permettant d’une part à l’ensemble des acteurs de participer à la préservation de ses eaux ; et, d’autre part, à la défense juridictionnelle de ses intérêts pourrait ainsi être l’ébauche d’une nouvelle conception de l’organisation du travail des administrations publiques, dans le cadre des Communs administratifs.