Présentation d’un modèle de règlement d’administration mise en commun

14 mars 2019 Jaspart Olivier, tous droits réservés.

14 mars 2019
Jaspart Olivier, tous droits réservés.

https://twitter.com/JaspartOlivier/status/1106114006593519618

Nous avons aperçu les possibilités offertes par le droit Italien de partager son administration avec les citoyens, par l’application du principe de subsidiarité horizontale[i].

A l’occasion de la biennale de la transition de la Commune de Grenoble, le 15 mars dernier, j’intervenais pour interagir avec des étudiants du Master II Droit des collectivités locales de l’Université Iséroise, à l’occasion de leurs travaux dans le cadre d’une clinique juridique territoriale[ii].

J’en ai également profité pour préparer et présenter aux collègues Grenoblois le modèle d’un Règlement d’administration mise en commun, inspiré du modèle Italien[iii]. Plus tard, à l’occasion d’un entretien avec Sylvia Fredricksson, j’ai été enregistré pour présenter la philosophie de ce règlement[iv].

L’objet du présent article est de poser par écrit la présentation de mon modèle de Règlement d’administration mise en commun[v].

Il convient à titre préliminaire de préciser qu’il tente d’adapter le règlement d’administration partagé Italien aux règles du droit français, et notamment avec ce que les Collectivités territoriales mettent déjà en œuvre. Car en définitive, l’objet de ce Règlement n’est pas tant de présenter ce que peuvent faire les Collectivités territoriales que de démontrer, au sein d’un document unique, qu’elles se mettent déjà en commun au regard de certaines missions d’intérêt général. Telles des Monsieur Jourdain, elles mettent leurs services publics en commun sans le savoir. Le Règlement d’administration mise en commun n’a vocation qu’à permettre de donner un cadre unique et systématique à leurs actions ponctuelles.

Par ailleurs, au contraire d’une ubérisation du service public, le service public mis en commun vise à préserver l’usage du service par l’ensemble des citoyens. Nous avons imaginé précédemment comment un service public pouvait s’inspirer du droit administratif des biens communs pour se réinventer[vi]. Permettre à chacun de concourir à la réalisation du service ne doit pas être la finalité première, mais l’instrument de l’émergence d’une Communauté d’usage et de vecteurs de lien social. L’acte de préservation, substitué à l’acte de consommation du service, doit faire prendre conscience à chaque usager, actif ou passif, de l’importance de sa pérennisation par le collectif.

 Il revient alors à l’auteur de présenter les principes qui soutiennent le Règlement d’administration mise en commun. Ils sont assez simples :

-          Le droit d’association (I) ;

-          L’appel à concours (II) ;

-          La délégation du Commun (III).

 

I)                    Le droit d’association

 

Le Règlement d’administration partagé Italien met en avant la prise en charge par les citoyens de l’exécution de mission d’utilité publique. Cependant, s’il s’agit pour l’administration de se mettre en commun, il faut bien évidemment considérer qu’il faille aller au-delà des dispositifs classiques de démocratie participative et de permettre aux usagers de prendre part à la direction de leurs services publics.

Un nouveau droit d’association doit alors être posé et définir les relations entre le public et l’administration en instituant la possibilité pour chacun de demander la mise en commun d’un service public, d’une part (A) ; et, d’autre part, de prendre part à la décision administrative (B). Enfin, il conviendra d’aborder certaines diligences supplémentaires de l’Administration (C).

 

A)     La possibilité de demander la mise en commun et de participer à l’exécution du service public mis en commun

Dans le projet Règlement d’administration mise en commun, il est proposé de permettre à chaque usager du service public de pouvoir saisir l’administration d’une demande tendant à le mettre en commun. Si ce Règlement est appliqué, il appartiendra à l’assemblée délibérante de prendre au final la décision de mettre en commun son service public. L’angle envisagé ici est alors une nouvelle forme d’organisation du service public faisant appel à des collaborateurs du service public.

Il appartiendra alors à l’assemblée délibérante de prévoir un règlement spécifique au service public mis en commun pour définir les modalités d’association des usagers à ce service. Il pourra, à la disposition de l’assemblée délibérante de définir si elle souhaite entreprendre le service en régie, en faisant un appel à concours, ou déléguer le service, par convention de délégation de Commun.

En tout état de cause, il est tout à fait possible pour l’assemblée délibérante d’encadrer cette mise en commun par l’ensemble des processus de démocratie participative existant (budget participatif, consultation/référendum local, conseil de quartier, …). Dans la mesure où la mise en commun exige la mise en place d’une Communauté d’usage, il convient alors de procéder à la plus grande publicité possible.

Il reviendra aussi à l’assemblée délibérante de définir les modalités de contrôle et d’exécution du service par les contributeurs au Commun.

Une fois les règles de publicité pour la participation à l’exécution définie, il reviendra à l’administration d’établir les règles d’association à la prise de décision administrative.

 

B)      L’association à la prise de décision administrative et à l’administration du Commun administratif

Indépendamment des relations contractuelles qui seront abordées ultérieurement, il convient de considérer que l’Administration qui met en commun un service public décide de constituer en son sein une Communauté d’usage. Il semble alors nécessaire de prévoir, durant l’exécution d’un tel service, une instance de rencontre entre l’Administration et l’ensemble des contributeurs au Commun.

Le Code général des collectivités territoriales permet la constitution de Comités, en plus des conseils de quartier ou de conseils citoyens. Ces comités pourraient ainsi être institués pour permettre à la Communauté d’usage de se réunir.

Au plus près des contributeurs au Commun, le projet de Règlement d’administration mise en commun envisage la constitution d’un Comité consultatif spécifique au Commun administratif. Il s’agirait d’un Comité, ouvert à tous les contributeurs au Commun, qui se réunirait régulièrement pour échanger et partager ensemble les bonnes pratiques du service public en commun. Il peut s’agir simplement d’un comité consultatif spécifique à la végétalisation de la ville, réunissant tous les titulaires d’un permis de végétaliser, ou bien d’un comité consultatif spécifique aux navetteurs en covoiturage. L’essentiel est qu’à chaque service mis en commun il y ait sa propre Communauté d’usage qui soit capable de se réunir.

Si plusieurs Comités consultatifs spécifiques au Commun administratif sont établis par l’Administration, il convient de procéder au tirage au sort de certains de leurs membres. Ces personnes seront ainsi appelées à participer au Comité Consultatif des Communs administratifs. Sorte d’assemblée des services publics mis en commun, elle doit permettre à l’Administration de pouvoir échanger avec les représentants des Communautés d’usage sur des problématiques qui transcendent l’intérêt d’une seule Communauté. Ici, à l’image d’une CCSPL sur l’organisation des services publics prévus par la loi, le CCCA aurait pour mission d’émettre un avis sur la mise en commun des services publics, ou de faire remonter des problématiques communes aux Communautés d’usage.

L’Administration qui met en commun de tels services publics doit par ailleurs satisfaire à diverses formes de diligences.

C)      Les diligences de l’administration

L’Administration qui décide de se mettre en commun doit respecter de nouveaux principes énoncés dans le préambule du Projet de Règlement. Il s’agit de principes nouveaux qui doivent être mis en œuvre au sein du service public mis en commun. Il s’agit de :

-              La publicité et la transparence des Communs administratifs, permettant à chacun de disposer d’une parfaite information sur l’étendue du service mis en commun ;

-              La confiance, qui permet à l’Administration d’agréer chaque citoyen contributeur par défaut à l’action publique ;

-              La responsabilité, permettant de faire prendre conscience au citoyen de la mission que lui a confiée l’Administration ;

-              La reconnaissance, que chacun puisse contribuer à l’utilité commune, et permettant à chacun de pouvoir s’épanouir et de se voir reconnu pour son activité au service de l’intérêt commun ;

-              L’égalité d’octroi de la charge publique, selon les facultés des citoyens, permettant à tous de pouvoir offrir son concours à l’administration ;

-              La libre adaptation des règles de réalisation ou de gestion d’un Commun administratif au regard des facultés particulières du citoyen contributeur ;

-              La progressivité de l’association du public à l’administration, permettant à l’Administration de définir des règles souples d’habilitation du citoyen tout en lui permettant de conclure des conventions particulières, selon les formes encadrées par la loi, lorsque le champ d’application du Commun administratif est plus étendu ou technique ;

-              L’accessibilité, permettant à tous de pouvoir concourir à la satisfaction de l’intérêt général.

En outre, il conviendra pour l’Administration de considérer que chaque avis des Comités consultatifs des Communs (spécifiques ou non), constitue en réalité une demande faite à l’Administration, au sens du code des relations entre le public et l’administration. Le silence gardé par l’Administration pendant un certain temps, doit faire naître une décision implicite, d’acceptation ou de rejet selon ; et en tout état de cause susceptible de faire l’objet d’un recours gracieux et/ou contentieux. En effet, la mise en commun d’un service public doit donner des droits particuliers à la Communauté d’usage, notamment celui de pouvoir défendre le service mis en commun. A cette fin, la décision prise par l’Administration doit leur être opposable et constituer ainsi un acte faisant grief, ou décisoire. En conséquence, il appartient à l’Administration de veiller notamment à la motivation de ses décisions expresses de rejet des demandes des Comités consultatifs et de garder un dialogue constant avec la Communauté d’usage.

Une fois ce droit d’association ainsi posé, il convient d’aborder les différentes formes d’agrément des membres de la Communauté d’usage, à commencer par l’appel à concours.

II)                  L’appel à concours

 

L’appel à concours suppose la gestion en régie par l’Administration du service public mis en commun. L’Administration doit alors faire appel au concours des usagers volontaires à porter l’exécution du service. Cette exécution peut s’effectuer selon deux modalités, l’agrément (A) ou le Pacte d’engagement (B). Mais en tout état de cause, il conviendra à l’Administration de prendre conscience que cette délégation directe à une personne physique entre dans la catégorie de la collaboration occasionnelle au service public (C).

 

A)     L’agrément

L’Administration qui lance un appel à concours en vue de la délivrance d’un agrément envisage de désigner unilatéralement un usager du service public en tant de contributeur au Commun, c’est à dire en charge de la gestion d’une partie du service.

A l’image d’une personne qui sollicite un permis de végétaliser, l’Administration oblige l’usager à se conformer à un cahier des charges. Le respect de ces conditions générales lui permet de recevoir l’agrément, le nommant en tant que contributeur au Commun. Les exigences de l’Administration à l’égard des contributeurs au Commun agréés sont relativement minimes ne supportent a priori aucun échange pécuniaire. L’offre de concours est acceptée pendant la durée prévue par les conditions générales et documents administratifs définies unilatéralement par l’Administration.

Si toutefois, les obligations du contributeur au Commun sont plus exigeantes, ou plus spécifiques, il conviendra alors de conclure un Pacte d’engagement.

B)      Le Pacte d’engagement

Le Pacte d’engagement est une convention de collaboration occasionnelle au service public conclue entre l’Administration et le contributeur au Commun. Elle définit les conditions d’exercice des missions de l’usager ainsi mobilisé. Le Pacte ne doit pas en principe disposer d’une forme de rétribution, caractérisant ainsi un emploi public. Toutefois, une indemnisation peut être envisagée.

L’Administration qui rédige le cahier des charge du service mis en commun peut prévoir une convention type et laissé l’exécutif l’adapter selon les conditions d’exercice et les capacités du contributeur au Commun. Une attention particulière sera ainsi portée sur la formation et l’évaluation du service par l’Administration au travail effectué par le contributeur au Commun.

La conclusion d’un tel Pacte d’engagement rapproche le régime du contributeur au Commun de celui de l’agent public. Aussi, il conviendra à l’Administration de rester vigilante et de respecter les éléments constitutifs de la collaboration occasionnelle au service public.

 

C)      En tout état de cause : la caractérisation de la collaboration occasionnelle au service public

Il convient d’attirer l’attention sur le fait que, selon la jurisprudence administrative, un collaborateur occasionnel au service public est un agent par accident. Dès lors qu’il subit ou occasionne un accident, il doit être protégé par l’Administration. Également, plus la collaboration s’inscrit dans un processus long et formalisé, plus le juge administratif va être vigilant sur la requalification de la convention en contrat de travail. Il appartient alors à l’Administration qui décide de mettre en place des Pactes d’Engagement de se conformer aux dispositions relatives au droit du travail si le lien de subordination est caractéristique du service à porter.

Le Pacte d’engagement doit rester un acte volontaire de la part du contributeur au Commun, selon ses disponibilités et son envie. Sa signature l’engage certes à entreprendre une action d’intérêt général, mais elle ne saurait en aucun cas être une forme de détournement de la législation du travail.

Si l’Administration conclut plusieurs Pacte de collaboration ou agrée plusieurs contributeurs au Commun sans que ceux-ci ne soient regroupés au sein d’une personne morale “écran” est nécessaire à la caractérisation de la collaboration occasionnelle. Cependant, le fait pour l’Administration de passer par un opérateur de plateforme pour sélectionner ses contributeurs au Commun ne saurait à lui seul exclure la responsabilité administrative. En effet, l’administration est le donneur d’ordre ultime. La plateforme n’est qu’intermédiaire et l’agrément ou la signature du Pacte d’engagement n’oblige qu’elle et le contributeur au Commun.

Si l’Administration souhaite qu’une personne morale porte le risque de son service mis en commun, il lui revient alors de procéder à une délégation du Commun.

 

III)                La délégation du Commun

 

La délégation du Commun vise à permettre à une personne morale de gérer un service public mis en commun. A cette fin, l’Administration qui souhaite entreprendre une telle délégation doit d’abord et avant tout se conformer aux règles des contrats administratifs (A). Elle peut, en dehors de ces règles définir une délégation hors procédure et ainsi sélectionner l’offre la plus communément avantageuse (B), ou bien instituer une personne morale en charge de la gestion du service mis en commun (C).

 

A)     Le respect des règles des contrats administratifs

Plus la commande publique sera claire et opérationnelle, plus le type de contrat administratif sera soumis aux règles de la commande publique.

Ainsi, s’il s’agit simplement d’accompagner une Communauté d’usage à venir occuper une dépendance du domaine public, l’Administration sera encline à respecter les règles prévues par le code général des propriétés des personnes publiques. Et cela d’autant plus si l’occupation projetée présente un caractère économique.

En outre, si l’Administration entend accorder une subvention à la Communauté d’usage, elle devra se conformer aux dispositions prévues par la loi n°2000-321 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration.

Enfin, si le risque est totalement transféré à la Communauté d’usage, en échange cependant de la délégation de missions de service publics, l’Administration devra conclure une concession. Ou, si la Communauté d’usage ne fait que répondre au besoin de l’Administration moyennant un contrat onéreux, il s’agira d’un marché public.

Le fait de conclure de tels contrats oblige l’Administration à respecter les formalismes et procédures qui s’y rapportent. Mais, des dispositions existent pour minorer les mises en concurrence ou permettre à ce que l’offre la plus économiquement avantageuse soit également l’offre la plus communément avantageuse.

Si toutefois, le contrat de délégation du Commun s’inscrit en dehors d’une procédure d’un contrat administratif classique, il revient à l’Administration de définir les règles de son attribution.

B)      Une délégation hors procédure et la sélection de l’offre communément la plus avantageuse

Le projet de Règlement d’administration mise en commun envisage l’éventualité d’une délégation hors procédure, sous-entendu en dehors d’une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire national. Il revient alors à l’assemblée délibérante de se prononcer sur les modalités de délégation du Commun.

L’hypothèse la plus vraisemblable à envisager ici est celle d’une occupation du domaine public de l’Administration qui ne saurait accordée à un opérateur en vue d’y accomplir une activité économique, ou s’il y a activité économique, elle ne peut être que l’accessoire de l’activité non économique. Le fait d’installer un débit de boisson au sein d’une dépendance occupée pour une finalité sociale ou culturelle ne saurait bien évidemment pas caractériser à lui seul le caractère économique de l’occupation. Aussi, rien n’interdit à l’Administration qui le souhaite de procéder à une sélection des manifestations d’intérêt relative à l’occupation d’une dépendance qui n’a pas de finalité économique.

A cette occasion, le cahier des charges pourrait permettre la sélection d’une offre la plus communément avantageuse. Le projet de Règlement propose une définition d’une telle offre.

Il s’agit de l’offre de concours déposée par un candidat qui présente le projet de Commun administratif qui répond au mieux aux critères non exhaustifs, exposés dans le règlement de la consultation, suivants :

-            l’offre présente le projet le plus collaboratif au regard des autres offres. Par projet collaboratif, il faut entendre le projet qui présente la meilleure synergie au sein de la Communauté d’usage et permettant son accessibilité aux usagers et son ouverture aux autres initiatives des personnes qui offrent leur concours ;

-            L’offre s’inscrit dans une démarche de participation des usagers à la réalisation ou la gestion du Commun administratif. L’offre de concours présente les meilleures conditions d’association du public aux décisions du Commun Administratif ;

-            L’offre de concours s’intègre le mieux dans l’écosystème et/ou le quartier considéré ;

L’offre communément la plus avantageuse peut également revêtir une dimension financière. A ce titre, l’Administration sélectionne le projet de Commun administratif qui répond aux exigences de viabilité économique définies dans le règlement de la consultation.

Aussi, par analogie à l’appel d’offres et l’attribution de l’offre économiquement la plus avantageuse, l’Administration pourrait accorder la délégation du Commun à la Communauté d’usage qui répond aux standards de la mise en commun.

Toutefois, si l’Administration souhaite déléguer le Commun à un tiers sans pour autant se dessaisir complètement du risque, elle peut instituer une personne morale en charge du service mis en commun.

 

C)      L’institutionnalisation d’une personne morale pour gérer le Service mis en commun

Troisième voie offerte à l’Administration, à mi-chemin entre la gestion en régie et la délégation du Commun, l’institution d’une personne morale a le mérite de permettre à l’Administration et à la Communauté d’usage de gérer collectivement le service mis en commun. Le projet de Règlement d’administration mise en commun ne parle que brièvement de cette possibilité. En effet, il appartient seule à l’Administration de décider d’instituer une personne morale et de définir son objet social. L’Administration est ainsi totalement libre d’instituer un Etablissement public, une association ou une société coopérative d’intérêt collectif, selon la destination du service à mettre en commun. Le projet de Règlement ne fait qu’un renvoi à cette institutionnalisation et assure que l’esprit de la mise en commun doit animer l’Administration qui décide une telle institutionnalisation

 

Annexe : Définitions posées par le projet de Règlement d’administration mise en commun

 

Administration :

 Personne publique qui vient d’édicter le présent Règlement, responsable des missions d’intérêt général et qui gère, délègue ou agrée un Commun administratif, ou un usager ou une Communauté d’usage dans le cadre d’un Commun Administratif.

 Peut être également considéré comme Administration, le titulaire d’un contrat de la Commande publique dont la mission est de réaliser, d’organiser un Commun Administratif.

 

Agrément :

 Acte administratif unilatéral pris par l’Administration habilitant un usager à participer au Commun Administratif.

 

Appel à Commun :

 Procédure particulière de publicité prévue par le présent règlement permettant à l’Administration de sélectionner un ou plusieurs candidats qui se verront déléguer un Commun administratif.

 

Appel à Contributeurs :

 Procédure particulière de publicité prévue par le présent règlement permettant à l’Administration d’agréer un usager en Contributeur au Commun.

 

Biens communs :

 Il s’agit de biens, matériels ou immatériels, qui n’appartiennent à personne mais dont l’usage est commun à tous, conformément aux dispositions de l’article 714 du code civil.

 

Communauté d’Usage :

Ensemble des personnes qui utilisent un bien commun.

 La Communauté d’usage peut s’incarner par une personne morale de droit public ou privé.

 

Commun administratif :

 Ensemble de biens communs, institués par l’Administration, dont tout ou partie de la gestion est déléguée ou agréée à une Communauté d’usage pour l’accomplissement d’une mission d’intérêt général. Cette mission peut résider en l’entretien, la restauration ou la gestion partagée des biens communs.

 Le Commun administratif oblige l’usager du service public à participer à la réalisation ou à la gestion directe des missions d’intérêt général. En échange, l’usager, devenu contributeur au commun, dispose d’un droit à la direction du Commun administratif et d’un droit d’association à son administration.

 Forme de gestion d’une ou plusieurs missions d’intérêt général permettant à un groupe d’usagers de gérer directement ces missions, en relation et/ou sous le contrôle de l’Administration. Ce Commun administratif s’inscrit dans le cadre d’un agrément, d’un pacte d’engagement ou d’une convention de délégation de Commun, visant notamment la réalisation ou la gestion d’un bien commun, à l’initiative de l’Administration ou à la demande des citoyens.

 

Le Commun Administratif peut s’inscrire :

-              dans le cadre d’un contrat de la commande publique, régis par les dispositions du code de la commande publique ;

-              dans le cadre d’une convention d’objectifs au sens de l’article 10 de la loi n°321-2000 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration ;

-              dans le cadre d’une convention ou d’une autorisation d’occupation du domaine public de l’Administration, conformément aux dispositions du code général de la propriété des personnes publiques.

 

Convention de délégation de commun :

Convention conclue entre l’Administration et la Communauté d’usage incarnée sous la forme d’une personne morale, visant à définir les conditions de gestion d’un Commun administratif.

 

Offre de concours :

 Offre par laquelle une Communauté d’usage ou un usager offre à l’Administration de sa propre initiative une proposition de gérer un projet de Commun administratif ou un Commun administratif.

 

Pacte d’engagement :

 Convention à conclure entre l’Administration et un ou plusieurs usagers visant à définir les modalités de participation de celui-ci (ceux-ci) à l’exécution d’un Commun administratif. La signature par l’Administration d’un tel Pacte d’engagement vaut agrément de l’usager en qualité de contributeur au Commun.

 

 Usager :

 Personne qui bénéficie ou contribue aux services et activités proposés par le Commun Administratif, soit à titre gratuit, soit moyennant un prix couvrant son coût de revient uniquement.

 Elle utilise un Commun administratif, disposant à cet effet d’un droit d’association aux décisions relatives à la gestion du Commun administratif, membre de fait de la Communauté d’usage.

 Les usagers se composent de deux catégories définies ci-après :

-          Les contributeurs au Commun ;

-          Les utilisateurs du Commun.

 

Les contributeurs au Commun :

 Un contributeur au Commun est une personne majeure qui participe, de par son action au service, à la direction et aux réalisations du Commun administratif. Cette participation implique le respect par l’usager des règles de la collaboration au Commun définie par le présent règlement et par l’ensemble des documents spécifiques à la gestion du Commun administratif.

 

Les utilisateurs du Commun

 Un utilisateur du Commun est une personne qui bénéficie des services et activités proposés par le Commun administratif sans vouloir y participer de manière active. L’usage ainsi effectué ne revêt pas nécessairement un acte positif de l’usager à la réalisation ou la mise en œuvre du Commun administratif.

 Cet usager ne saurait être considéré comme un contributeur au Commun et ainsi être soumis aux règles de la collaboration occasionnelle du service public, de manière générale, ou à celles de la collaboration au Commun prévues par le présent règlement.

 Les utilisateurs du Commun peuvent à tout moment devenir contributeurs au Commun, en disposant de l’agrément de l’Administration, ou en signant un Pacte d’engagement.

 Inversement, un contributeur au Commun peut voir son agrément abrogé et devenir utilisateur du Commun.


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