Etude juridique sur la mise en commun d’un bâtiment communal

 

 

 

Il s’agit d’aborder les différentes formes de mise en commun d’un bâtiment communal affecté au domaine public et d’étudier leurs avantages et les inconvénients pour l’administration et pour la Communauté d’usage. 

Il convient à titre liminaire de rappeler que la présente étude ne se veut pas exhaustive mais tente à dégager une généralité à certains exemples de mise en commun mis en œuvre par certaines administration.

 Ainsi, nous constatons une tendance dans le choix d’une forme particulière de mise en commun en fonction de la durée et des modalités consenties de l’occupation accordée à la Communauté d’usage. Plus l’occupation sera de longue durée, plus s’agira pour l’administration de déléguer le commun administratif à une personne morale. Au contraire, plus l’occupation sera fugitive, plus l’administration va préférer administrer directement le bâtiment. En outre, il convient de préciser que si des investissements ne peuvent pas être supporter par la Communauté d’usage, l’administration va avoir tendance à administrer le bâtiment mis en commun.

 Il convient tout d’abord d’envisager une mise en commun d’un bâtiment géré par l’administration (I), avant d’aborder les formes de délégation de commun (II), puis de conclure sur l’institutionnalisation par une personne morale de la coopération publique-commun (III).

 

  1. La mise en commun d’un bâtiment géré par l’administration

 

Situation classique au départ, l’administration dispose d’un bâtiment affecté à son domaine public et souhaite le mettre en commun, c’est à dire permettre à une Communauté d’usage de pouvoir partager des choses sans pouvoir disposer d’un titre de propriété particulier.

Nous avons vu dans nos précédents articles que le domaine public peut être affecté à l’usage de tous et qu’il appartient au Législateur de définir l’ensemble des biens qui peuvent pas faire l’objet d’un appropriation privative. L’administration qui décide alors d’administrer un de ses bâtiment en commun administratif doit dans un premier temps délibérer sur l’affectation de ce bien non plus à un service public défini mais à tous. Avec cette délibération, un règlement d’établissement doit être mis en place et le cas échéant, des personnels et moyens humains doivent être prévus pour accompagner cette mise en commun.

Etant une domanialité publique, il appartient également à l’administration d’entreprendre l’ensemble des dépenses de fonctionnement et d’investissement du bâtiment mis en commun.

Ces précisions apportées, il convient de convenir que le règlement de fonctionnement va établir les modalités d’organisation de la mise en commun du bâtiment. S’agit-il d’un bâtiment dévolu aux associations du quartier, d’une maison des habitants, ou d’une salle privatisable ? Selon les cas, il appartiendra à l’administration de considérer que cette occupation est soumise au paiement d’une redevance d’occupation au sens de l’article L2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

 

La « simple » mise en commun du bâtiment avec le public

 

Dans cette hypothèse, il s’agit d’offrir un espace de rencontre ou un lieu de réunion à des personnes physiques ou morales, pour entreprendre des activités sociales ou culturelles, à l’image du Pole citoyen de la Mairie du IVème arrondissement de Paris.

Par ailleurs, lorsque l’administration décide d’affecter le bâtiment à la mise en commun d’un tiers lieux, elle doit cette fois-ci non plus de prévoir seulement les modes de réservation ou d’accompagnement logistique à la population, mais de permettre notamment à des citoyens de pouvoir disposer de machines-outils pour la fabrication de certains biens (imprimantes 3D par ex.). Une autre population que celle des particuliers pourrait y être intéressée, à savoir celle des auto-entrepreneurs.

 

Le nouveau contexte de la redevance d’occupation domaniale

Rappelons que depuis 2006 et l’entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques, une nouvelle philosophie de l’occupation domaniale est mise en œuvre. Auparavant, il s’agissait pour l’occupant de dédommager l’autorité de police de la conservation du domaine du détournement de la destination de la dépendance du domaine public. Désormais, dans un souci de valorisation des propriétés des personnes publiques, il s’agit pour l’occupant de payer un droit d’occupation à l’autorité gestionnaire en échange du privilège de situation offert par l’occupation de la dépendance.

Il s’agira alors à l’administration de déterminer des tarifs d’utilisation des biens mis à disposition du public, profane et/ou professionnel, afin de valoriser son patrimoine et d’obtenir un éventuel retour sur investissement.

 

La différence entre l’ubérisation d’un service public et la mise en commun d’un service public

Il ne s’agit plus d’offrir à la Communauté des habitants un lieu de rencontre social, mais d’offrir des services à une Communauté d’usage ayant besoin d’utiliser le matériel mis à disposition. Dans ce cadre, l’administration aura le choix de s’uberiser ou de véritablement se mettre en commun.

Dans le premier cas, le bâtiment se transforme en « plateforme », pouvant être occupé par plusieurs personnes qui l’utilisent comme support de leurs activités (sociales, culturelles, ou bien sûr économiques), sans toutefois disposer d’un droit à l’administration, à l’organisation ou la gestion du bien. Ce bâtiment n’offre en réalité qu’un service public industriel et commercial de tiers lieu.

Dans le second cas, au contraire, l’administration va agir pour permettre à ce qu’une Communauté d’usage se mette en place pour prendre soin du matériel mis à disposition, s’auto-organiser pour entreprendre un travail en synergie et pourquoi pas offrir des prestations à la population, mais en participant directement à l’administration et à la gestion du bâtiment. Une obligation de participation à la préservation et à l’amélioration du bien est nécessaire à instaurer.

 La différence peut sembler subtile, mais est nécessaire pour distinguer un service ubérisé d’un service mis en commun. Car, si dans les deux cas, il y a partage de matériel ; seulement dans le second cas, le matériel est affecté à l’usage et sous la responsabilité de tous.

Il ne s’agit plus pour l’autorité domaniale de faire participer les occupants à la conservation du domaine, de maintenir le domaine en l’état ; mais de les inciter à préserver les biens mis en commun, à les garantir contre toute forme d’altération et à viser une amélioration de la chose tout en gardant sa destination.

 La redevance d’occupation, dans cette optique de valorisation des biens du domaines, peut contribuer à ce que celui qui s’engage dans la logique de Communauté d’usage soit avantager. Ainsi, par exemple, un minoriation du tarif d’utilisation peut être consentie à celui qui s’engage à donner son temps à autrui au sein du lieu.

Toutefois, nous risquons d’arriver dans une situation délicate pour l’administration. En effet, dans le cadre d’une mis en commun d’un bâtiment affecté à un tiers lieu, l’administration offre un service plus qu’un lieu. Il n’est donc plus question pour une maison des habitants d’être dans une logique de location de salle, mais plutôt d’offrir un service public à la population. Ainsi, appliquer une différenciation tarifaire basée uniquement sur la contribution directe et non pécuniaire de certaines personnes pourrait être considéré comme une discrimination contraire au principe d’égalité de traitement des usagers.

Il semble plus intéressant pour l’administration de déléguer directement à la Communauté d’usage la gestion du bâtiment.

 

  1. La délégation du bâtiment à la Communauté d’usage

 

Il s’agit d’étudier ici comment l’administration va entreprendre la délégation de son bâtiment destiné à être mis en commun par une Communauté d’usage instituée en personne morale.

En effet, une Communauté d’usage peut exister sans personnalité morale, mais le risque de gestion repose alors uniquement sur l’administration et sur la personne qui utilise le bien. Il n’y a pas de structure intermédiaire capable d’amortir le risque inhérent à la gestion d’un tel bâtiment. Seule l’incarnation par une personne morale permet à l’administration de pouvoir négocier les termes d’une délégation à la Communauté d’usage et de responsabiliser collectivement l’ensemble de ses membres.

 

L’utilisation des contrats de la commande publique pour déléguer la gestion du bâtiment

Ici, il convient d’aborder brièvement le cas d’une délégation d’un bâtiment mis en commun pour une longue durée. Par longue durée, il convient de considérer que ledit bâtiment est affecté au domaine public et l’administration n’a pas vocation à modifier de quelque façon que ce soit cette affectation. Si le bâtiment est mis en commun pour offrir des prestations, la délégation à la Communauté d’usage constitue une délégation de service public. Le risque de la gestion est simplement transféré à la Communauté d’usage, qui aura la responsabilité d’entreprendre la mise en commun du bâtiment public.

Si le risque n’est pas transféré, mais que l’administration est toutefois déléguée à la Communauté d’usage, et notamment si la Communauté d’usage perçoit directement les tarifs d’utilisation du bâtiment et matériel mis à disposition ; il s’agira d’un marché public.

En tout état de cause, un contrat de la commande publique permettra à l’administration et à la Communauté d’usage de disposer d’un cadre contratuel clair et suffisant pour définir les obligations de chacun et de contribuer à la réalisation du service public. Il conviendra bien évidemment à l’administration, considérée comme pouvoir adjudicateur, de se conformer au règles d’attribution de la commande publique, même si des règles existent pour lui permettre de conclure avec un unique opérateur (si elle démontre par exemple que seule la Communauté d’usage peut répondre à son besoin).

La délégation à la Communauté d’usage par convention d’occupation domaniale

Par ailleurs, si le bâtiment mis en commun doit l’être uniquement de manière transitoire, ou si les services offerts ne sont pas suffisant pour caractériser un service public, l’administration pourra entreprendre une délégation à la Communauté d’usage sous la forme d’une convention d’occupation du domaine public.

Si la délégation à la Communauté d’usage peut présenter un caractère économique, il conviendra à l’administration d’entreprendre une procédure de sélection préalable, conformément aux dispositions de l’article L2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques. Toutefois, même si l’occupation présente un caractère économique, des dispenses de procédures de sélection préalables existent et notamment  si « les caractéristiques particulières de la dépendance, notamment géographiques, physiques, techniques ou fonctionnelles, ses conditions particulières d’occupation ou d’utilisation, ou les spécificités de son affectation le justifient au regard de l’exercice de l’activité économique projetée » (Article L2122-1-3 CGPPP).

Il convient d’attirer l’attention du lecteur sur le terme de sélection préalable. En effet, à la différence d’une mise en concurrence dans le cadre d’une procédure d’attribution d’un contrat de la commande publique, le Législateur a utilisé le terme de « sélection ». Il ne s’agit donc pas d’un alignement aux règles de la commande publique mais d’une procédure librement définie par l’autorité domaniale.

Ainsi, dans le cadre d’une procédure de sélection préalable en vue d’accorder un titre d’occupation à une Communauté d’usage pour qu’elle entreprenne une activité économique, il est tout à fait possible pour l’administration ne pas accorder son titre à la manifestation d’intérêt qui présente l’offre la plus économiquement avantageuse. Il s’agit pour l’administration de privilégier l’offre qui conciliera les objectifs de conservation du domaine avec ceux la viabilité financière. Ainsi, une Communauté d’usage présentant une offre plus résiliente au regard de la vie du quartier pourrait être considérée comme meilleure que celle d’un opérateur économique lambda présentant une offre financière plus intéressante.

Il s’agira en réalité pour l’administration de définir une procédure de sélection préalable permettant de délivrer un titre d’occupation à celui qui présente une offre la plus communément avantageuse, une offre permettant la meilleure prise en compte de la mise en commun du bâtiment.

Le titre d’occupation domaniale qui sera ainsi accordé restera soumis aux règles classiques d’occupation, précaire et révocable à tout moment par l’autorité domaniale. Une telle occupation est ainsi envisagée lorsqu’il s’agit d’occuper des dépendances domaniales qui feront l’objet à terme d’une opération d’aménagement. Leur durée peut s’étaler sur plusieurs années, mais à terme, la Communauté d’usage sait qu’elle ne pourra pas rester dans les lieux.

 

Une évidence pour la Communauté d’usage gestionnaire : la question des ERP

Que ce soit une délégation sous une forme de contrat de la commande publique ou d’une occupation domaniale, il conviendra à la Communauté d’usage de rester vigilante sur ses règles d’organisation interne et notamment ses obligations en matière de législation des Etablissements Recevant du Public. Une Communauté d’usage peut en effet s’estimer assez mature pour ne pas disposer d’une structure hiérarchique efficiente. Or, en matière de sécurité incendie, une structuration pyramidale est nécessaire au regard de la législation en vigueur. En fonction de la catégorisation de l’équipement délégué, il conviendra ainsi de désigner un référent à la sécurité qui, en cas de sinistre, entreprendra les premières opérations de secours et de lutte contre l’incendie et sera le référent unique des autorités administrative et de protection civile. Le respect de ces contraintes nécessite pour la Communauté d’usage une certaine organisation spéciale lui permettant de disposer en permanence d’un tel référent. Dans le cadre d’une organisation la plus horizontale possible, ou d’une structure holacratique de la Communauté d’usage, il est possible pour elle de désigner un référent tournant tous les six mois par exemple. Cette désignation est soumise à notification au Maire de la commune. Tant que l’objectif de la sécurité incendie, à savoir disposer à tout moment d’un référent incendie formé, habilité et interlocuteur de l’administration et de la protection civile est atteint, les règles en matière d’ERP seront respectées.

Il convient d’aborder une dernière forme de mise en commun d’un bâtiment public, celle de l’institutionnalisation de la coopération entre l’administration et la Communauté d’usage

 

  1. L’institutionnalisation de la coopération entre le public et le commun

 

Il s’agit d’aborder la question de l’édification d’une personne morale détenue de concert par l’administration et par la Communauté d’usage. Si la Société coopérative d’intérêt collectif semble être l’outil le plus optimum pour atteindre ce but, il ne faut pour autant pas laisser trop vite de côté l’association ou l’Etablissement public.

 

Le choix de la modernité : la SCIC

En effet, une SCIC est une société coopérative qui dispose au sein de son administration d’une obligation de représentation des salariés, des usagers et des collectivités actionnaires. En outre, la lucrativité de cette société est limitée par l’obligation de réinvestissement des bénéfices au profit du capital social.

Cependant, une telle société doit d’abord être considérée comme un tiers à l’égard de l’administration qui devra, le cas échéant, conclure un contrat de la commande publique ou une convention d’occupation domaniale pour lui permettre d’utiliser un bâtiment affecté au domaine public. Ce n’est qu’en disposant d’un titre valable d’occupation que la SCIC pourra administrer le lieu conformément à sa destination dans une optique de préservation du domaine et non plus de simple conservation.

Le fait d’instituer une telle personne morale, où se retrouve à part égale la Communauté d’usage et l’administration implique toutefois que la Communauté s’incarne dans le collège des salariés, obligeant à faire une différence de premier ordre entre les salariés et les auto-entrepreneurs, d’une part, et entre les professionnels et les usagers profanes d’autre part.

 

L’Association à ne pas mettre de côté tout de suite

 

Il peut en aller de même pour le cas d’une association qui sera également soumise aux règles de contractualisation de la commande publique ou d’occupation domaniale. Toutefois, à la différence d’une SCIC, l’administration pourra conclure en outre une convention d’objectifs permettant de pérenniser une partie des ressources propres de l’association. Une subvention à une SCIC serait en effet considérée comme une aide économique à une entreprise, tandis que pour une association, une telle subvention est non seulement moins contrainte mais participe à la délégation de la gestion du lieu à la Communauté d’usage.

 

L’Etablissement public, une alternative à reconsidérer ?

 

Enfin, l’institution d’une personne morale de droit public, sous la forme d’un établissement public local pourrait également être souhaitable dans le cadre d’une mise en commun d’un bâtiment public. En effet, d’une part, parce que la patrimoine affecté au domaine serait transféré directement à cet établissement ; et d’autre part, certaines opérations comptables pour aider la structures seraient facilités, notamment la définition des ressources et des droits de redevances. Toutefois, le code général des collectivités territoriales exige que les membres de l’administration soient majoritaires au conseil d’administration, ce qui n’interdit cependant pas la composition de la minorité par des membres de la Communauté d’usage. Enfin, de part son statut d’établissement public, le bâtiment pourrait obtenir des subventions d’autres administrations et définir en autonomie ses règles d’organisation et de gestion du service public qu’il entendra administrer.

 

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