Du règlement d’administration partagée italien à l’ébauche d’un règlement d’une administration en commun

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 l’occasion de l’Université d’été rebelle et solidaire de Grenoble qui s’est tenue du 22 au 25 août 2018 dans le Chef lieu de l’Isère, j’ai pu rencontré des membres du laboratoire de recherche italien Labsus 1. Ce laboratoire de recherche universitaire a réussi à proposer à la commune de Bologne la rédaction d’un règlement de la citoyenneté active.

L’article 118 de la Constitution de la République Italienne 2 dispose en effet que peuvent participer directement à l’exécution de certaines prestations les citoyens dit « actifs » et que ce concours est valorisé par les collectivités publiques des différents échelons territoriaux. Il s’agit du principe dit de « subsidiarité horizontale » permettant aux citoyens de participer de manière pro-active à l’administration territoriale de la République italienne.

 Ce règlement d’administration partagée est un acte administratif général qui permet de conclure des « pactes de collaboration », à savoir des contrats administratifs agréant une personne, physique ou morale, voire un collectif non institué, d’une mission d’intérêt général, charge à elle ou lui de gérer cette mission sous le contrôle de l’administration.

 Il ne s’agit pas à proprement parlé d’un contrat de la commande publique, dans la mesure où il n’est pas dit que l’administration a un besoin à satisfaire. Toutefois, récemment, le Conseil d’Etat Italien 3 a donné un avis sur l’application de ce type de conventions au regard du droit de la concurrence et de celui de la commande publique au niveau communautaire européen. S’il n’interdit pas explicitement un tel principe, à savoir conclure directement un « pacte de collaboration » avec une personne, quitte à lui verser un dédommagement ou un avantage en nature ; le Conseil d’Etat rappelle qu’il ne peut s’agir que d’une exception et que la règle demeure le libre accès à la commande publique, la transparence et la mise en place d’une procédure de sélection préalable ou de mise en concurrence, le cas échéant par une publicité adéquate. Une forme de mise en concurrence pour ériger un Commun serait ainsi la forme la plus appropriée de dévolution d’une mission d’intérêt général, pour la Haute juridiction administrative cis-alpine.

 

Un tel règlement d’administration partagée pourrait-il exister en France et selon son droit administratif ?

L’administration peut-elle confier à une personne la dévolution d’une mission d’interêt général sans pour autant passer par la voie de la commande publique, ou encore si cette personne en fait la demande ?

 

Comme nous l’avons vu précédemment 4, le principe d’une administration en commun en France peut être décliné selon les différents types de contrats publics (commande publique, occupation du domaine public, convention d’objectifs). Mais ici, il s’agit pour l’administration de poser un principe plus important encore : celui d’un engagement réglementaire permettant aux citoyens de participer eux-mêmes à l’exécution d’une partie des missions d’intérêt général, de service public. Il ne s’agirait plus d’une délégation de service public, mais bien d’un agrément pour l’exécution d’un tel service.

 Le fait est que la collaboration du public à l’exécution de mission d’intérêt général est pratiquement historique à la légalité républicaine. Outre le débat sur le service national et le retour sur le devant de la scène d’un « Service national universel », l’engagement bénévole au service des missions régaliennes de l’Etat constitue même un des piliers de la politique de la sécurité en France. Ainsi, le code de la sécurité intérieure consacre le principe d’une sécurité civile fondée sur l’engagement bénévole. Le corps des sapeurs pompiers volontaires 5, pour ne citer qu’eux, constitue le plus gros des effectifs de la mission de protection civile. En dehors de Paris et de Marseille, l’essentiel des pompiers qui assurent les missions de secours aux populations et de lutte contre l’incendie, et plus généralement de la défense civile, sont tous des citoyens « actifs », qui donnent de leur temps au service des autres, au service du public.

 

Un autre corps de protection civile peut être cité ici, celui de la réserve communale de sécurité civile. L’article L724-1 du code de la sécurité intérieure dispose que ces réserves « ont pour objet d’appuyer les services concourant à la sécurité civile en cas d’événements excédant leurs moyens habituels ou dans des situations particulières. A cet effet, elles participent au soutien et à l’assistance des populations, à l’appui logistique et au rétablissement des activités. Elles peuvent également contribuer à la préparation de la population face aux risques.
Elles sont mises en œuvre par décision motivée de l’autorité de police compétente. » Ces réserves sont composées, sur la base du bénévolat, des personnes ayant les capacités et compétences correspondant aux missions qui leur sont dévolues au sein de la réserve, selon l’article L724-3 dudit code.

 Le droit français connaît donc une forme de « pacte de collaboration », ou plutôt « d’acte d’engagement des citoyens », permettant à chacun d’être acteur de la défense civile. Mais, serait-il possible de généraliser le principe et de permettre à tout citoyen de contribuer à la réalisation d’une mission d’intérêt général, en dehors de la situation du collaborateur occasionnel du service que nous avons précédemment 6 ?

 Ici il faut attirer l’attention du lecteur pour rappeler que la France est une République : un régime politique basé sur l’élection de représentants habilités à prendre des décisions politiques au nom de tous. Il importe donc de préciser que si les élus de la République ne souhaitent pas s’auto-contraindre, aucune disposition normative ne peut les y forcer. De même, le jugement récent du tribunal administratif de Grenoble sur le 24 mai 2018 (TA Grenoble, req. N°1701663, Préfet de l’Isère 7) a démontré que les Préfets, représentants de l’Etat républicain, doivent veiller à ce que les conseils élus ne se contraignent pas à des règles de démocratie participative ou semi-directe, comme en l’espèce l’instauration d’une procédure d’interpellation et de « votation citoyenne », les empêchant ainsi de pouvoir administrer librement les collectivités territoriales.

 Cette remarque préliminaire faite, il convient s’intéresser à deux types de règlements de la citoyenneté active : celui de la région Occitanie et celui du Projet d’initiative citoyenne de Roubaix, avant de conclure sur les possibilité d’une généralisation d’un règlement d’administration en commun.

 Nous passerons rapidement sur le règlement de la région Occitanie qui a le mérite de concentrer en un document unique l’ensemble des dispositions de la démocratie de proximité applicable à cet échelon territorial. Cependant, il est évident que le terme employé de « Charte régionale de la citoyenneté active »8 ne saurait parfaitement décrire le même état d’esprit que celui envisagé en Italie. En effet, le Conseil Régional demeure le seul organe compétent à prendre l’ensemble des décisions initiée par les citoyens, ces derniers ne disposant que d’un droit d’évocation ou de participation lorsque l’assemblée délibérante le décide. Au contraire, le Projet d’initiative citoyenne de la commune de Roubaix9, est une politique publique élaborée dans le cadre de la politique de la ville, en application du contrat de ville entre l’Etat, la Région Hauts-de-France et la Commune. Une ou plusieurs personne(s) peuvent s’associer pour soutenir un projet de développement d’un des quartiers prioritaires de la ville (QPV) de la Commune. L’administration s’engage à examiner leur projet, au sein d’une commission composée à parité de membres élus et de membres de collectifs bénéficiaires de cette politique et qui ne peuvent pas être porteurs d’un nouveau projet. Si le projet est retenu, le collectif pourra recevoir une subvention d’amorçage de son projet d’une valeur de 1.500 euros maximum et de subventions en nature dans le respect des règles issues du règlement intérieur.

 Les projets en question doivent s’inscrire dans une des dix thématiques suivantes au bénéfice du quartier en question :

  • Insertion par l’économique ;
  • Innovation sociale ;
  • Démocratie numérique et sensibilisation aux usages numériques ;
  • Transition énergétique et écologique ;
  • Valorisation des circuits courts ;
  • Lutte contre l’isolement ;
  • Lutte contre l’illettrisme ;
  • Echanges de savoirs, entraide et soutien scolaires ;
  • Valorisation et découverte du patrimoine et de l’histoire locale ;
  • Créativité artistique.

La préservation ou l’institution d’un Commun n’est pas à proprement parlé l’ambition du PIC, mais l’objet social de la structure subventionnée s’inscrit dans le cadre de l’économie sociale et solidaire. La Collectivité co-choisit avec les citoyens déjà acteurs, et après une procédure de sélection préalable, le ou les projets qui bénéficieront du soutien administratif.

Le droit français connaît donc une procédure semblable au principe de la citoyenneté active. Le règlement d’une administration partagée italien connaît des ressemblances avec différentes dispositions de notre droit public, dont les Projets d’initiatives citoyennes semblent être les structures les plus proches.

Toutefois, ces règlements demeurent circonscrits aux dispositions de la politique de la ville. Il est vrai que, comme nous l’avons vu précédement, dès lors que l’administration décide de faire intervenir davantage ses usagers dans la direction et la gestion des services d’intérêt général, elle ne peut que mettre en place un service administratif en commun ou utiliser les procédures de dévolution classiques des services publics pour mettre en place une administration en commun.

2http://mjp.univ-perp.fr/constit/it1947a.htm (traduction en Fançais sous la responsabilité de leurs auteurs) 
5Article L723-5 du code de la sécurité intérieure : « L’activité de sapeur-pompier volontaire, qui repose sur le volontariat et le bénévolat, n’est pas exercée à titre professionnel mais dans des conditions qui lui sont propres» https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=E1E29F0F21796DFAEB0DCC5BC9983F55.tplgfr41s_3?idSectionTA=LEGISCTA000025507246&cidTexte=LEGITEXT000025503132&dateTexte=20120618 

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